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牛竞技随地加速卖地补亏折,平台融通资金结构

文章作者:牛竞技 上传时间:2019-05-08

“县里将在12月14日之前清理甄别结果上报财政厅,财政厅在明年1月4日前上报财政部。”浙江省某县财政局局长12月2日对21世纪经济报道记者表示,“财政部门一方面按照文件要求进行债务统计,但是同时融资平台通过各种手段在进行融资。”

  上报存量债务倒计时:平台融资结构出现变化 债务甄别“博弈”中

  见习记者 黄斌

他所说的文件是财政部于10月22日印发的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(下称甄别办法)的通知。他所面临的问题是,融资平台在文件印发后的融资行为给统计造成了不便,12月14日以后发生的债务将无法统计。

  本报记者 杨志锦 徐维维 周慧 北京、上海、武汉报道

  本报记者 乔加伟 北京、上海报道

21世纪经济报道多方采访得知,在国务院43号文印发之后,融资平台的融资结构已悄然发生变化:城投类中票和短融的发行规模大幅上升,融资平台通过当地城商行等渠道的融资规模激升。在上报政府债方面,融资平台和地方政府还在“博弈”。

  特约记者 刘春香 南京报道

  国庆期间,国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》43号),为地方性政府债务的处置提供指导方向,对没有收益的公益性事业发展,由地方政府发行一般债券融资;对有一定收益的公益性事业发展,主要由地方政府发行专项债券融资或采取政府与社会资本合作模式支持。

融资结构变化

  “县里将在12月14日之前清理甄别结果上报财政厅,财政厅在明年1月4日前上报财政部。”浙江省某县财政局局长12月2日对21世纪经济报道记者表示,“财政部门一方面按照文件要求进行债务统计,但是同时融资平台通过各种手段在进行融资。”

  据21世纪经济报道此前的相关报道,财政部于近日向各省级财政部门下发了《地方政府性存量债务清理处置办法》(下称“处置办法”),对地方政府存量债务的甄别及处理方法做了具体规定。其中,“各级政府要按照分类处置、风险可控的原则,抓紧剥离融资平台公司的政府融资职能”及“按照‘只减不增’的原则,在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上,通过关闭、合并、转型等方式,抓紧妥善处理融资平台公司”等相关规定,给城投公司带来很大影响。

国务院43号文印发之后,发改委对企业债的发行审核趋严。从统计数据来看,企业债发行规模回落,但城投类中票和短融的发行规模上升。

  他所说的文件是财政部于10月22日印发的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知。他所面临的问题是,融资平台在文件印发后的融资行为给统计造成了不便,12月14日以后发生的债务将无法统计。

  此外,处置办法还提供了时间表,“2015年12月31日前,对符合条件的在建项目后续融资,政府债券资金不能满足的,允许地方政府按照原渠道融资,推进项目建设。2015年12月31日之后只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务”。

根据WIND统计,10-11月之间,企业债月均发行量仅为246亿,较此前三月的月均发行量下降47%。同期短融和中票的发行量为367亿、368亿,较此前三月均值分别增长了29%和140%。

  21世纪经济报道多方采访得知,在国务院43号文印发之后,融资平台的融资结构已悄然发生变化:城投类中票和短融的发行规模大幅上升,融资平台通过当地城商行等渠道的融资规模激升。在上报政府债方面,融资平台和地方政府还在“博弈”。

  对此,一位证券分析师认为,财政部和地方政府还将有一个博弈的过程,“终稿可能还有较大的不确定性”。

12月1日,中票和短融的监管部门也提高了城投债的注册门槛,要求城投公司提交同级财政负债率及同级审计部门就债务情况的说明文件。未来城投公司不论发行企业债还是中票、短融,难度均有所增加。

  融资结构变化

  融资平台公司债务“只减不增”

43号文也引起了银行等金融机构的关注。在一些银行的第三季度业绩发布交流会上,多家银行都谈到了融资平台的贷款风险及应对措施。

  国务院43号文印发之后,发改委对企业债的发行审核趋严。从统计数据来看,企业债发行规模回落,但城投类中票和短融的发行规模上升。

  在2008年4万亿的刺激下,地方政府债务急速膨胀。而地方政府投融资平台公司在此过程中扮演着重要角色。为解决地方政府债务问题,中央曾多次下发文件,其中今年5月国务院批转的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》力度较大,其明确指出,“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能”。

一位国有大行的负责人介绍,该行融资平台不良贷款率为0.19%,近期到期的贷款余额比例也在减少。“(但是)风险控制上,所有地方融资平台贷款都要拿到总行来审批统一授信,(我们)逐户制定了如何还款的方案,对平台现金流的状况每季度进行梳理。梳理的情况各家银行达成一致,报给监管部门。”前述负责人说。

  根据WIND统计,10-11月之间,企业债月均发行量仅为246亿,较此前三月的月均发行量下降47%。同期短融和中票的发行量为367亿、368亿,较此前三月均值分别增长了29%和140%。

  根据处置办法,存量债务是截至2014年12月31日尚未清偿完毕的地方政府性债务。具体来说,分为两个部分:一是2013年全国政府性债务审计确定的截至2013年6月30日的各笔债务,其2014年12月31日余额根据审计结果及地方政府性债务管理系统统计的债务增减变化额确定;二是2013年6月30日后新发生的各笔债务,其2014年12月31日余额根据债务系统统计的债务余额确定。

一位股份制银行的负责人则表示:“银监会也正在广泛的听取商业银行的意见,如何根据43号文要求进行量化。”

  12月1日,中票和短融的监管部门也提高了城投债的注册门槛,要求城投公司提交同级财政负债率及同级审计部门就债务情况的说明文件。未来城投公司不论发行企业债还是中票、短融,难度均有所增加。

  对上述存量债务,处置办法要求各级地方政府进行甄别,以区分政府是否负有偿还债务责任以及政府或者相关债务主体的偿还能力。对政府负有偿还责任的存量债务,财政部门将逐笔甄别,并划分为一般债务和专项债务;对政府负有担保责任和一定救助责任的存量债务,财政部门则将合法合规的担保债务视为政府或有债务。

在银监会相关细则出来之时,地方政府正在和银行等金融机构加强合作,争取更多的资金。“现在银行对我们放款有所增加,因为在2016年以后政府只能通过债券融资,银行就无法向政府放贷。在他们看来,现在向融资平台放贷等于还是向政府放贷,相对企业安全。”前述浙江省某县财政局长表示。

  43号文也引起了银行等金融机构的关注。在一些银行的第三季度业绩发布交流会上,多家银行都谈到了融资平台的贷款风险及应对措施。

  之后,各级政府须逐级上报地方政府性债务余额,经由国务院批准后,锁定政府的一般债务、专项债务及或有债务余额。并要求“锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额只减不增”。

西南地区一位百强县融资平台负责人则表示,现在县财政局给我们的建议是尽量融资,把能融到的钱都融进来。“融资越来越难,我们也想抓紧最后的机会进行融资。”前述融资平台负责人对21世纪经济报道记者表示,“信托、券商资管等融资等方式也在使用,和金融机构达成的协议也是希望早点完成融资任务。”

  一位国有大行的负责人介绍,该行融资平台不良贷款率为0.19%,近期到期的贷款余额比例也在减少。“风险控制上,所有地方融资平台贷款都要拿到总行来审批统一授信,逐户制定了如何还款的方案,对平台现金流的状况每季度进行梳理。梳理的情况各家银行达成一致,报给监管部门。”前述负责人说。

  上述证券分析师指出,由于上报的地方政府性债务余额将影响未来地方政府发行地方政府债的额度。“各地政府愿意多报还是少报,取决于地方政府的债务率。债务率低的地方政府倾向于多报,因为未来可以获得更大的地方政府债发行额度;债务率高的地方政府倾向于少报,因为风险太高同样影响未来地方债发行额度。”但他同时指出,由于2013年6月审计署已做过审计,地方政府在债务确认方面,“可腾挪的空间不大”。

除此之外,当地的几家县级平台还向当地农商行争取到了2-3亿不等的贷款,这笔资金也在最近到位。“银行也是为了完成任务,无论将来平台债务划为政府债还是企业债,贷给平台都相对安全。”他说。

  一位股份制银行的负责人则表示:“银监会也正在广泛的听取商业银行的意见,如何根据43号文要求进行量化。”

  相比之下,城投公司的处置简单许多。处置办法做了相关规定,即“融资平台公司须按“只减不增”的原则,在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上,通过关闭、合并、转型等方式进行处理。除符合条件的过渡期内在建项目后续融资外,融资平台公司不得新增政府债务余额”。

华东地区某省会城市的一位城商行行长则向21世纪经济报道记者表示,当地政府让城商行提高融资平台的授信额度并加快放款。“前几个月还比较正常,现在比较紧张,政府的人很急。”他说。

  在银监会相关细则出来之时,地方政府正在和银行等金融机构加强合作,争取更多的资金。“现在银行对我们放款有所增加,因为在2016年以后政府只能通过债券融资,银行就无法向政府放贷。在他们看来,现在向融资平台放贷等于还是向政府放贷,相对企业安全。”前述浙江省某县财政局长表示。

  “我们已经半年融不到资了,此前,我们专门接触了上海几家金融机构,两家信托都不愿意给我们融资,因为不符合百强县;一家租赁公司愿意提供资金,但成本在15%左右了,我们安徽省里面划定的统一线是12%,因此也没有谈妥。这个文件如果执行下来,估计我们要被关闭,但现在县领导还没给我具体意见。”安微某县级城投公司老总向本报记者说道。

上报规模“博弈”

  西南地区一位百强县融资平台负责人则表示,现在县财政局给我们的建议是尽量融资,把能融到的钱都融进来。“融资越来越难,我们也想抓紧最后的机会进行融资。”前述融资平台负责人对21世纪经济报道记者表示,“信托、券商资管等融资等方式也在使用,和金融机构达成的协议也是希望早点完成融资任务。”

  对此,债市法律专家柯荆民告诉记者,城投公司的处置方法可能与其级别有关,“省级和地级的城投公司,可能会逐渐转型,或许会变成国有资产管理公司;但市县级的城投公司,很可能就得关了”。

前述华东省会城市的一位政府官员则透露:“最近在加紧卖地,12月份也会有很多地块土地出让,来‘补窟窿’。”

  除此之外,当地的几家县级平台还向当地农商行争取到了2-3亿不等的贷款,这笔资金也在最近到位。“银行也是为了完成任务,无论将来平台债务划为政府债还是企业债,贷给平台都相对安全。”他说。

  短期对银行影响不大

中国指数研究院发布的数据显示,该省会城市11月土地出让金为50.3亿,同比增长393%。从全国来看,今年11月全国300个城市土地出让金总额为1685亿,环比增加8%。

  华东地区某省会城市的一位城商行行长则向21世纪经济报道记者表示,当地政府让城商行提高融资平台的授信额度并加快放款。“前几个月还比较正常,现在比较紧张,政府的人很急。”他说。

  针对处置办法中对地方政府性债务甄别及争议解决的相关规定,有市场人士表示担心,“假如有一笔债务银行认定为政府性债务,而政府却认为不是政府性债务”,可能给银行带去风险。

前述政府人士所谓的“补窟窿”是指用土地出让收入来偿还此前政府逾期的债务以及部分未到期的债务。因为在现行的预算管理制度下,政府的债务越大,其债务率也越高,未来其年度可发行债券额度可能会越低。

  上报规模“博弈”

  根据审计署的审计报告,截至2013年6月末,地方政府性债务总规模为17.9万亿,其中银行贷款10.1万亿,同期,银监会统计口径下地方政府融资平台贷款余额为9.7万亿。某券商银行业分析师向本报记者表示,银监会和审计署对地方政府债务认定口径差别不大,出现银行认为是地方政府债务但地方政府不认的情况不会很普遍。

对融资平台而言,则希望债务更多地化为政府债务,这样融资平台的后续经营压力相对减轻。前述省会城市的一位融资平台负责人目前就在和财政部门、政府办的人士协商划为政府负有偿还义务债务的额度。因为仅这一家融资平台的债务余额占到当地融资平台债务余额相当比例,这家融资平台的债务划定对当地政府及融资平台将产生重大影响。

  前述华东省会城市的一位政府官员则透露:“最近在加紧卖地,12月份也会有很多地块土地出让,来‘补窟窿’。”

  上述分析师进一步指出,对于纳入审计署口径的地方政府债务,通过发行地方政府债券进行置换、纳入地方政府预算、建立偿债准备金、明确全口径地方政府收入优先用于偿还到期债务、加大预算统筹力度(如规定一般公共预算可偿债财力不足以偿还到期一般债务的,可调入政府性基金预算资金和国有资本经营预算资金偿还)等措施,使得债务更为阳光化、透明化,风险大幅降低。因此,若该处置办法得以施行,相比“银行认定而政府不认定”带来的风险,纳入地方政府财政预算的确权存量债务对银行似乎更有益处。

平台公司负责人和财政部门人士及政府办人士已有多次争执,但尚未确定。

  某机构发布的数据显示,该省会城市11月土地出让金为50.3亿,同比增长393%。从全国来看,今年11月全国300个城市土地出让金总额为1685亿,环比增加8%。

  一家上市银行近期在面向机构的业绩说明会上表示,国务院43号文带来的影响整体上是正面的,有益于改善地方债的可持续性,降低爆发债务危机的风险,且有助于加快中国债券市场的发展;贷款需求若因此减少,“我们作为综合性银行,也可以通过投行、证券承销和债券投资进行调整”。

“还没有整理出要上报政府债务的具体数额,即什么是政府应该偿还的,什么应该是企业偿还的,具体情况还在与财政部门、政府办商量。”上述融资平台负责人对21世纪经济报道记者表示,“我们也很纠结:如果把债务大部划定为政府债务,政府就会认为城投是个普通的企业,没有利用价值,最后可能会面临撤并的风险;如果大部划定为企业债务,后续经营负担较重。”

  前述政府人士所谓的“补窟窿”是指用土地出让收入来偿还此前政府逾期的债务以及部分未到期的债务。因为在现行的预算管理制度下,政府的债务越大,其债务率也越高,未来其年度可发行债券额度可能会越低。

  此外,据上述分析师及其团队测算,银行的地方政府融资平台债务存量约为10万亿,在建续做每年约3万亿,新建项目每年约1-2万亿,存量债务依旧占主体,而存量债务风险较小,因此,总体来说,此次新规发布有助于提高银行股估值。

地方政府结合财政部《甄别办法》印发的工作程序称,债务单位上报数据后,财政部门会根据审计结果进行核对,与审计口径不一致的将退回重新填报。前述财政局长对21世纪经济报道记者表示:“目前财政系统忙于债务数据的甄别填列,审计系统目前尚未参与。”

  对融资平台而言,则希望债务更多地化为政府债务,这样融资平台的后续经营压力相对减轻。前述省会城市的一位融资平台负责人目前就在和财政部门、政府办的人士协商划为政府负有偿还义务债务的额度。因为仅这一家融资平台的债务余额占到当地融资平台债务余额相当比例,这家融资平台的债务划定对当地政府及融资平台将产生重大影响。

  国泰君安固定收益部负责人周文渊表示,若城投债改革措施得以施行,未来地方债的发债主体及发债规模均可能进一步扩大,“目前大概有十几个省市可以发行地方政府债,未来如果全国放开,假设每个省市的发债规模为300亿,那就是上万亿的规模”。中国银行国际金融研究所研究员李艳亦表示,未来地方政府债将进一步扩大规模,但她同时表示,地方政府债“不一定会爆发性增长”,因为原有的城投债中很大一部分会转变为企业债,“融资需求的缺口并没有那么大”。

而此前审计系统对地方债的审计截止时间是2013年6月底,2013年7月1日至2014年12月31日共计一年半时间内的债务数据并没有审计结果可以参照。21世纪经济报道记者注意到,市县政府上报财政部门数据时已在12月中下旬,离省级财政上报财政部的时间已不足10天,已无法开展大规模的审计。

  平台公司负责人和财政部门人士及政府办人士已有多次争执,但尚未确定。

  周文渊进一步指出,今年以来中期票据、短期融资券、非公开定向债务融资工具等正在稳健增长,加上“未来还会有新的债券品种出现”,亦能满足部分地方政府的融资需求。

债务甄别的同时,融资平台已在考虑下一步的转型方向。“我们在讨论当下工作和应对。”中部省份某地级市融资平台负责人说:“接下来重心是盘活、运营现有资产,投融资平台削弱了融资功能后,下一步重心是对现有的很多公益性项目的进一步商业开发。”

  “还没有整理出要上报政府债务的具体数额,即什么是政府应该偿还的,什么应该是企业偿还的,具体情况还在与财政部门、政府办商量。”上述融资平台负责人对21世纪经济报道记者表示,“我们也很纠结:如果把债务大部划定为政府债务,政府就会认为城投是个普通的企业,没有利用价值,最后可能会面临撤并的风险;如果大部划定为企业债务,后续经营负担较重。”

  此外,债市法律专家柯荆民还提示,地方政府债与国债在信息披露方面的要求不尽相同。国债因为有国家信用做担保,因此在信息披露方面要求不高,但地方政府债对信息披露的需求,介于国债和企业债之间,若信息披露不充分,存在腐败空间,未来地方政府债的信息披露有待进一步提高。

位列全国十大城投的上海城投则已做出这样的改革。21世纪经济报道记者从上海城投获悉,该公司于11月28日由“上海市城市建设开发总公司”更名为“上海城投(集团)有限公司”并改制为公司法人,成为整个城投集团顶层的控股型国有独资公司。“随着新《预算法》的出台和实施,(融资平台)要从政府投融资、建设、运营主体向城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商的角色转变。”上海城投相关负责人表示。

  地方政府结合财政部《甄别办法》印发的工作程序称,债务单位上报数据后,财政部门会根据审计结果进行核对,与审计口径不一致的将退回重新填报。前述财政局长对21世纪经济报道记者表示:“目前财政系统忙于债务数据的甄别填列,审计系统目前尚未参与。”

  而此前审计系统对地方债的审计截止时间是2013年6月底,2013年7月1日至2014年12月31日共计一年半时间内的债务数据并没有审计结果可以参照。21世纪经济报道记者注意到,市县政府上报财政部门数据时已在12月中下旬,离省级财政上报财政部的时间已不足10天,已无法开展大规模的审计。

  债务甄别的同时,融资平台已在考虑下一步的转型方向。“我们在讨论当下工作和应对。”中部省份某地级市融资平台负责人说:“接下来重心是盘活、运营现有资产,投融资平台削弱了融资功能后,下一步重心是对现有的很多公益性项目的进一步商业开发。”

  位列全国十大城投的上海城投则已做出这样的改革。21世纪经济报道记者从上海城投获悉,该公司于11月28日由“上海市城市建设开发总公司”更名为“上海城投有限公司”并改制为公司法人,成为整个城投集团顶层的控股型国有独资公司。“随着新《预算法》的出台和实施,要从政府投融资、建设、运营主体向城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商的角色转变。”上海城投相关负责人表示。

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