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三步式高出,首先着力会计核查连串改进

文章作者:牛竞技 上传时间:2019-05-10

从建立政府会计准则到编制财务报表,再到形成政府综合财务报告,这被业内人士称为政府会计改革路径中的“三步式跨越”。

政府综合财务报告是政府财务信息的载体,报告的形成和质量有赖于权责发生制政府会计核算体系提供的信息内容。我国目前的政府会计体系由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计构成,在总预算会计和行政单位会计中采用收付实现制会计基础,事业单位会计中也以收付实现制基础为主。从功能性质来看,主要是预算会计功能,财务会计功能非常薄弱。这样的政府会计体系无法适应编制权责发生制政府综合财务报告的信息需求,因此,改革现有的政府会计核算体系是建立权责发生制的政府综合财务报告制度的前提条件。

随着预算法的修订,政府会计制度改革已然形势逼人。

财政部会计司司长杨敏在近日召开的第五届“政府会计改革理论与实务研讨会”上更是详解说,我国政府会计改革的基本路径是,从政府会计准则的建立入手;再由各级政府及其组成主体依据统一、规范的政府会计准则进行会计核算、编制财务报表;在此基础上,通过专门的会计方法和程序,合并形成真实、完整、准确的权责发生制的政府综合财务报告。

改革现有的政府会计核算体系,必须按照编制权责发生制政府综合财务报告的要求,在继续完善预算会计功能的同时着重扩展政府财务会计的功能,采用适当程度的权责发生制基础,整合和规范财政总预算、行政单位、事业单位等不同会计系统的核算内容与方法。

《华夏时报》记者近日从一位接近财政部的会计专家处获悉,财政部已经成立了政府会计准则委员会,《政府会计准则》也正在抓紧研究制定,很有可能在明年新预算法实施后尽快推出。此外,为了适应企业和行政事业单位内部管理的需要,一份《全面推进我国管理会计体系建设的指导意见》将于9月份公布。

也就是说,经历过这三个步骤,政府会计改革才会成形。同时,这是我国近几年政府会计改革路径研究成果的集中体现,符合我国的国情和政府会计改革的目标。

近几年来,我国的事业单位会计制度和行政单位会计制度已经进行了不同程度的改革,例如在部分事业单位会计制度中加强了权责发生制基础的应用等,但是由于改革时还没有充分考虑到政府综合财务报告的要求,仍然存在很大的不适应性。因此在建立权责发生制的政府综合财务报告制度时,应首先着手政府会计核算体系的改革。

不过,相关专家对本报记者表示,政府会计是一个包含会计准则、会计制度、审计准则、内控规范、会计信息化等在内的体系,体系的完善和良好的应用还需要很长的过程。

千军万马中“杀出重围”

在我国政府会计新旧核算体系和新旧核算方法转换的过程中,要充分考虑到行政事业单位会计从业人员专业素质水平的局限性,为了保证财务报告信息的质量,除了需要政府会计准则作为原则性、指导性的制度以外,可对实务操作进行具体指导的具体制度或指南性文件也是必不可少的。改革方案中,把政府会计准则委员会的建立和政府会计准则的制定工作排在改革时间表的前列是十分正确的。

会计改革提速

对于政府会计改革的“三步式跨越”路径,水利部松辽水利委员会财务处处长任红梅建议,确定政府会计的范围是建立政府会计准则的前提。只有将政府会计要反映和揭示的范围界定清晰,这才有利于研究制定用于确认和计量的标准化准则。

建立全口径政府预算,编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告,无疑是新修订的预算法的重大亮点,二者都需要政府会计制度改革的配合。

同时,中国海洋大学管理学院教授姜宏青认为,完善收付实现制的预算会计制度和建设科学可行的政府财务会计准则同步进行,两者的信息都是保持政府及其相关机构有效运转所必需的。

清华大学经济管理学院会计学教授于增彪对记者表示,预算法已经修订,明年即将实施,这无疑加强了政府会计制度改革的紧迫性。“比如,全口径预算不仅是要把政府的全部收入和支持纳入预算管理,还要全面地反映行政事业单位的债务、实际成本耗费和工作业绩,这就需要把资产负债的情况都考虑进来。”

对于改革中的困难,可以说是要从千头万绪中理出头绪,从千军万马中“杀出重围”。

于增彪认为,按照现在政府编制预算实行的现金收付制,不可能做到完整的全口径预算,只有实行权责发生制才可以。

“政府会计改革涉及面广,其与很多政治和经济权益的调整与重构相关,牵扯的深层次的矛盾较多,需要与公共财政体制改革、建立服务型政府、民主政治建设等配套,是众多改革的矛盾‘结点’,牵一发而动全身。所以,改革必然是步步维艰,但我们要总揽全局,步步为营。”中南财经政法大学武汉学院财会系主任彭浪说。

记者注意到,今年年初,财政部会计司宣布的年度9项主要工作之一就是大力开展政府会计改革问题研究。

其中,改革路径中的“第一步”尤为重要,即政府会计准则的建立。对此,彭浪认为:“最先应该解决的问题是理顺当前财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计‘三足鼎立’的关系,重构政府会计的框架,建立由财务会计和预算会计共同组成的政府会计体系。”当然,制定政府会计准则是一项十分复杂的系统性工程,需要立足于政府改革的方向和当前政治经济环境,从整体上对政府会计准则进行规划,在制定过程中保持稳定性和政策过渡性,从而制定出一套符合我国国情的政府会计准则。

今年5月召开的全国会计处长座谈会上,财政部会计司司长杨敏表示,财政部将把政府会计改革作为一项长期的系统工程来抓,目前正在研究制定政府会计改革总体方案、政府会计准则委员会组建方案、政府会计准则体系构建方案以及中长期改革实施规划。

同时,政府和行政事业单位内部管理动力不足也是阻碍改革顺利推进的难点之一。

财政部会计司加快会计改革步伐,今年以来相继制定发布了10个重大会计改革文件。

“对于改进会计核算标准这项工作给单位管理带来的直接益处,一些政府部门和行政事业单位尚无清晰的认识,因而更难以从提高单位能力建设的高度产生内在改革需求及动力。所以,在准则制定前期的调研、模拟运行、试行和颁布实施的过程中,困难要大于当年企业会计准则的出台程度。”任红梅说,同时,政府会计涉及到的行业广泛,情况复杂,在制定和运用统一准则时需要找到共性交集,这其中是有很大难度的。

9月4日,财政部财科所一位专家对本报记者表示,政府会计改革的工作一直在推进,影响面很大,涉及的内容相当庞杂,无法预计《政府会计准则》具体发布的时间。

中国国情下的“独特路径”

不过,记者获悉,财政部《全面推进我国管理会计体系建设的指导意见》经过多次征求意见后即将发布。该意见称,“我国的会计标准建设,以及会计学术研究和会计实务,考虑外部投资者、债权人和社会公众等利益相关者较多,服务单位内部管理、决策支持不够,管理会计发展相对滞后,迫切要求继续深化会计改革,切实加强管理会计工作。”

在要求推进“三步式跨越”路径的同时,杨敏还提醒,要注意处理好财务会计与预算会计、总体规划与分步实施、当前与长远、立足国情与借鉴国际等方面的关系。

财政部认为,全面推进管理会计体系建设是激发管理活力,增强企业价值创造力,推进行政事业单位预算绩效管理的重要手段。

也就是说,改革路径实施中,要与实践和国情对接。

于增彪表示,2013年全国公共财政收入是12.9万亿元,如果通过加强内部管控节支增效1%,就可以节约1300亿元的资金规模。“无论政府官员还是财税学者都认为这是很容易做到的。”

目前,各级政府部门、行政事业单位正在推行预算绩效管理,狠抓厉行节约和反对腐败,政府职能转变和事业单位改革正在向纵深推进。

权责发生制难题

“因此,会计准则的制定,应当适应经济社会发展的新形势。站在国家治理能力建设的高度,改革首先应当解决当前行政事业单位会计信息不完整、不直观的问题。要通过会计准则的制定,让外行人看得懂、内行人说得清,让行政事业单位会计信息可对比、可分析。”任红梅认为,同时,改革要实现的另一个目标是政府行政成本计算,通过会计信息的运用,推动建立节约型政府,增大投入产出效益。

十八届三中全会提出建立权责发生制的政府综合财务报告制度,业界一致认为,该项制度的建立是政府会计制度改革的核心目标。

实际上,不一样的国情决定了我国独特的政府会计改革路径。

中南财经政法大学政府会计研究所所长张琦对本报记者表示,政府财务报告的准则应该是未来政府会计准则里面最核心和敏感的部分,因为它涉及到政府应该将哪些财政信息披露出去。

“我国政府会计改革的路径与国外政府会计改革的做法并不完全一致。我们选择的是‘渐进式’的改革,而很多国家采取的是‘突变式’的改革。”彭浪总结说。

在于增彪看来,在编制权责发生制基础上编制财务报告最大的难点是对政府资产、负债的确认。即如何确认某种经济资源作为报告主体(政府)的资产,以及某种责任作为其负债,是政府会计准则的重要内容。

例如,新西兰政府通过全面实行权责发生制,对政府会计制度实行全面彻底的改革。又如,美国的联邦政府、州政府及地方政府经过历时70年的改革后,统一了会计制度,均采用权责发生制。

“比如一个学校建一栋大楼,按照现金收付制,盖楼的钱一次性投入,计入当期成本,但楼建成以后学校可能就不管了,没有资产确认和折旧的概念。”于增彪说,“但实际上,这栋楼的建设成本,应该均匀地摊到这几十年的使用时间里。按收付实现制,当年政府收入仅仅是当年的政府现金收入,当年政府成本也仅仅是当年的政府现金支出,这样就不能准确地反映当年政府实际运营成本。”

由此可见,国外政府的会计制度改革很多都经历了从收付实现制到权责发生制的转变过程,并在新公共管理理论的引导下,不断加强政府绩效考核,逐步增强政府运转的透明度。

而目前业界关于编制权责发生制财务报告有两种思路。一种认为,先按照现金收付编制年度记账并编制报告,到年终再对应收应付项目进行会计调整;另一种赞成在整个年度采用权责发生制记账,并逐步推行权责发生制。

从政府会计改革的方向和潮流来看,引入权责发生制是大势所趋。但是,我国的政府会计长期以收付实现制为主,在观念、技术和人才培养上,我们不可能一下子与西方国家一样实行完全的权责发生制会计制度与财务报告制度。

张琦表示,目前的做法主要是采取期末调账的方式来进行调整,不一定是最终改革的方案。最终的方案应该是先有政府会计准则的出台,包括基本准则和具体准则,才能做出综合财务报告。

也可以说,我国采用了“折中式”改革路径。

“我们了解到的改革思路,未来政府会计由两块组成,一块是财务会计,一块是预算会计。预算会计是以收付实现制为主,反映财政资金的收支,财务会计主要反映政府的资产、负债、成本这样一些信息。应该会借鉴企业财务报告的做法和国际惯例。”张琦说。

 

实际上,2010年前后,财政部发出《医院会计制度》和《高等学校会计制度》,权责发生制为基础的会计核算制度首先在医院和高校展开。

在张琦看来,财政部首先选择类似企业的事业单位作为会计制度改革的切入点是明智的,医院会计制度改革的探路相当成功,能够看到权责发生制应用以后,对成本核算、资产管理、负债的风险防范都还是很有帮助。

“未来的改革可能会在此经验基础上,结合政府的特点做一些优化和推进。”张琦说。

 

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